胡敏洁:社会保障政策执行程序的法律原理

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   摘要:  政策执行是有另另一个 动态过程,政策的制定、实施、评估无缘无故到新一轮的政策变革,进程都有其中的重要勾连线索。社会保障政策的核心目标包括宪法上的物质帮助权及许多相关权益的实现、基于共享而产生的资源公平分配以及满足特定社会群体的需求。为确保多元化社会保障政策目标的实现,都要建立切实可行的政策执行进程,而良好的进程设计离米 包涵内部进程、非正式进程、简易进程、退出进程等内容。具体的进程内容则都要根据社会保障政策执行的社会形态而决定。

   关键词:  社会保障政策;政策执行;政策目标;进程法理

引言

   在传统的政策科学领域,政策制定是核心议题,而政策执行则交由行政官员。[1]但近年来,政策执行间题日益受到重视,并逐渐成为行政管理学、公共政策学的重要研究议题。政策执行是指政策执行者通过建立组织机构,运用各种政治资源,将政策观念的内容转化为实际效果,从而实现既定的政策目标的活动过程。其中,公开、透明、清晰的进程规范是确保政策执行效果的重要手段之一。[2]

   社会保障政策执行一般包含两方面的内容:即国家宏观层面的社会保障政策执行以及地方微观层面的社会保障政策执行。类事,党的十九大报告明确提出“按照兜底线、扎牢网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”这是有关政策执行的顶层制度设计。而地方立法中关于“边缘家庭”的规定则属于具体的政策执行进程规范。[3]肯能结合社会保障的具体项目观察,就会发现社会保障政策执行进程的包含范围相当广泛,包括针对行政机关设立的内部执行进程,针对社会保障对象的资格选则进程、参与进程、退出进程等等。尤其是针对社会保障对象,社会保障政策通常会设定一定的资格肯能准入门槛,以此作为进程启动的要件。

   在学说上,作为给付行政范畴的社会保障行政,具有何种区别于传统秩序行政的特殊性,也是法学上都要探讨的重要间题之一。有学者认为,给付行政与行政进程具有很糙的“亲和性”,比如被委托人要想获得给付,首先都要申请进程予以支持;同去,将繁杂的法律条文向申请者阐明也是进程的内容之一;此外,还包括在一种领域中多元主体彼此之间的关系,都要进程来加以规范。由此,进程上的思考可不都要成为连接基本权利和给付国家的连接点,也会使得进程不仅仅具有对行政权的控制功能,同去也可发挥提高行政灵活性并提高行政下行速度 的功能。[4]英美法系上,则对社会保障涉及到的权利算不算 可归属于新财产权,继可是我否可不都要适用正当进程保护原则展开了案例和学说上的探讨。[5]由此可见,一种领域中的进程特殊性都要予以速度关注。通过社会保障政策执行中的进程间题之探究,都能助 对一种间题加以解答。

一、社会保障政策执行的目标

   分解来看,社会保障政策执行的目标大体包括有另另一个 面向:一是能助 宪法上物质帮助权以及许多相关权益的实现;二是基于“共享”而产生的资源之公平分配;三是满足特定社会群体的物质需求。以下本文将分别予以具体探讨。

   (一)宪法上物质帮助权以及许多相关权益的实现

   《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病肯能丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。”可不都要看出,宪法中所确立的物质帮助权是在特定情况之下成立的权利,而建构社会保障制度,则是国家的并都有义务和责任。据此,《社会保险法》第2条规定:“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度,保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”由此可见,物质帮助权的确保是社会保障政策执行的目标之一。

   在社会保障行政的执行环节,进程的设计肯能会侵犯公民的基本权利。肯能获得社会保障待遇的相对人是作为有另另一个 “受惠者”而所处于进程之中的,可是我 其通常会容忍社会保障给付主体所施加的各种负担或侵害行为。在实践中一定程度上有损申请者名誉权肯能隐私权的进程设计,比如张榜公示、民主评困等土依据,也很少人们提出异议。一种观点已在学者的相关考证中得以证实。[6]与许多领域相比较,社会保障政策中的相对人更为关注的间题在于算不算 可不都要获得福利以及什么很久可否获得,至于可是我 而带来的负面侵扰则较少关注。

   (二)基于“共享”而产生的资源之公平分配

   宪法第14条规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”《社会保险法》第1条规定:“为了规范社会保险关系,维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益,使公民共享发展成果,能助 社会和谐稳定,根据宪法,制定本法。所谓“共享发展成果,能助 社会和谐稳定”之立法目的,由于 福利制度并都有是社会主义国家社会分配制度的重要组成累积。基于公有制和按劳分配为基础的福利制度,公众福利提升的水平与社会主义经济发展的水平正相关,公民可不都要分享改革的红利。进而,以平等共享和福利提升来能助 和维护社会和谐稳定,这也是国家社会保障制度的根本目标。亲戚亲戚大伙儿儿可不都要发现,福利制度和公平原则密切相关。总之,针对上述“共享”、“公平”、“和谐”之核心立法目标,恰当的福利分配进程是社会保障立法不可或缺的重要法律装置。

   由此可见,普遍性的物质帮助权及其相关权益的确保是社会保障政策的基本目标,可是我 ,肯能广覆盖、保基本的现实情况,使得福利进程在整体上更倾向于以实现公平分配为目标。这也符合我国当下的现实情况,基于社会二元体制之下的城乡福利水平不一致,社会保障统筹等间题依然所处,都要更多的借助进程筛选,使得真正符合资格的人进入保障网络。并都有意义上,福利资格的分配可是我并都有社会资源的分配,政府并都有可不都要采取多种形式,民主评困、配额制等都有其典型表现。

   (三)满足特定社会群体的需求

   社会保障政策的目标之一也包括满足特定社会群体的需求。需求包括感觉到的需求、专家界定的需求以及因比较而来的需求。[7]社会保障政策涉及到不同群体,老人、幼儿、残疾人等。类事,城乡贫困人口包括传统的城镇“三无”人员、乡村“五保户”以及人均收入低于城市最低生活保障线或乡村贫困线的贫困人口。什么人口肯能过低收入来源,其生活往往所处极端贫困情况,通常都要国家和社会提供相应的救助可否维持最低或最起码的生活。一种群体的需求满足往往集中在最低生活的保障方面。

   无论是定量研究还是定性研究,都认为满足特定社会群体的需求都有社会保障政策制定的基础。在定量研究中,需求的满足肯能会表现在对现有政策的满意程度,如个体的政策满意度;在定性研究中,需求是社会政策制定的起点。但需求无缘无故因人而异的,没法被客观的量化,[8]故此,通过第有另另一个 层面上的宪法上物质帮助权及其相关权利保障可否更好地确保特定社会群体的需求得以实现。

二、社会保障政策执行进程的社会形态

   社会保障政策执行手段有好多好多 ,包括契约、协商、命令等。作为嫁接实体法的桥梁,明确、清晰的进程要求,将能助 政策执行主体明确被委托人的权利与义务,更好地能助 政策执行目标的实现。整体上,强调社会保障的政策执行进程更强调将社会保障政策执行视为有另另一个 过程,不仅考虑政策实施阶段,同样都要对政策实施很久的效果进行评估,并由此考虑再次的政策制定。

   具体来看,探究社会保障政策执行进程的社会形态需考量如下间题:首先,社会保障政策执行采用何种模式?其中所处“自上而下”与“自下而上”并都有执行模式,尤很久者为主,可是我 都要格外考虑基层的进程规范。其次,谁是进程主体?社会保障政策执行包含一定的网络化社会形态,尤其是非营利组织、单位等都有实际的执行主体,与层级制中的行政机关同去构成了执行进程的网络化。最后,进程的内容和功能是什么?肯能受益群体的数量庞大,进程的内容、功能也是繁杂的。下文将进一步围绕这三点加以完整篇 阐述。

   (一)“自上而下”抑或“自下而上”

   20世纪70年代末至50年代,政策执行便开始英语 具有并都有模型:“自上而下路径模型”(top- down approach)与“自下而上路径模型”(bottom-up approach)。[9]“自上而下”模型强调以政策制定者为出发点,关注政策执行官员的行为、目标群体的行为与上级权威所制定的政策在多大程度上相一致。“自下而上”模型则将基层的公共服务提供者视作政策执行的核心人物。代表学者如李普斯基(Lipsky),他认为,面对繁杂的现实环境和多元化的目标群体,所处政策执行第一线的街头官僚不仅会被赋予一定程度的自由裁量权,也会主动选则运用自由裁量权对公共资源进行分配与再分配。可是我 ,李普斯基鲜明地提出:“街头官僚被委托人决策的集合构成了所在机构的政府决策。”[10]

   在社会保障政策执行中,政策执行的这并都有模式同去所处。一方面,在各种社会保障政策的制定、推行层面上,自上而下模式所处主导地位。如城乡社会保障的统筹发展,精准扶贫土依据的制定,也可是我说,宏观的政策制定以及决策取决于中央政府,这使得社会政策执行的开端是并都有自上而下的推进。但在实际的执行过程中,更应强调和关注的则在于另并都有模式,即自下而上的政策执行模式,由于 在于,地方和基层政府及其官员往往享有一定量的行政裁量权,基层政府会将上位法加以细化,再肯能具有较为宽泛的权力内容。

   1.上位法规范的细化

   好多好多 地方政府都制定了社会保障的操作规程,对进程进行更为细化的规定。通过对上位法的基本进程进行细化,由此创设出进程上的裁量,本质上这是并都有决定过程上的进程,其宗旨在于严苛资格设定,确保资格认定的准确性。如我国《社会救助暂行土依据》(国务院令第649号)中规定的一般进程为:“申请——调查——审批——公示——后续监督”,而各地在具体实施过程中,会有所扩展或加以进一步具体化。如在调查进程很久,会通过操作规程肯能许多下位法规范增加“民主评困”进程,即在调查核实的基础之上,由村委会召开民主评议小组会议,对符合条件的申请人和实际收入水平进行“民主评困”,最后以不记名投票土依据评定。一般而言,民主评困进程会以如下土依据展开:

   村农村低保民主评议小组成员及组长,由村民代表会议选举产生,总人数原则上不得少于20人。村农村低保民主评议小组一般由村支“两委”组成人员、村民小组组长、村民代表等组成。其中,村民代表人数不得少于总人数的二分之一,并保证每个村民小组都有代表进入。农村低保民主评议小组会议,每次会议都要有三分之二以上(年度核查时50%以上)的小组成员参加会议方为有效,评议结果都要有三分之二以上参会人员同意方为有效。评议小组成员与申请人家庭有直系亲属关系的,应当回避。[11]

作为有另另一个 具有显著中国特色的进程,“民主评困”一方面实际上肯能属于各地的创设;被委托人面,什么操作规程、实施方案等,都有作为内部规范性文件而所处的。从法律位阶来看,什么规范不言而喻对外具有法律效力的文件,却形成了并都有“制度架构”,甚至可不都要直接决定相对人算不算 可不都要享受低保金。而这其间,怎样进行民主评困则夹杂着诸多繁杂因素,如伦理因素、计划生育情况、子女参军情况、申请人的声望等,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/114699.html